受樓市、土地市場(chǎng)低迷影響，去年地方政府賣(mài)地收入大降，但今年預(yù)計(jì)基本能止跌。

(資料圖片僅供參考)

近日，31省份相繼公開(kāi)了2022年預(yù)算執(zhí)行情況和2023年預(yù)算草案的報(bào)告（下稱(chēng)“預(yù)算報(bào)告”），其中公布了去年政府性基金預(yù)算收入和今年收入預(yù)期。31省份中29個(gè)省份去年政府性基金收入都有不同程度下降，最大降幅超六成，主要受土地出讓收入下滑。

此前財(cái)政部數(shù)據(jù)也顯示，2022年全國(guó)地方政府性基金中的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入約6.7萬(wàn)億元，比上年減少約2萬(wàn)億元，同比下降約23%。

第一財(cái)經(jīng)根據(jù)預(yù)算報(bào)告，統(tǒng)計(jì)31省份今年政府性基金預(yù)算總收入預(yù)計(jì)約為7.2萬(wàn)億元，同比下降1.9%，相比上年降幅（-21.6%）明顯縮窄。

粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴第一財(cái)經(jīng)，今年宏觀經(jīng)濟(jì)將持續(xù)復(fù)蘇，一系列穩(wěn)增長(zhǎng)政策持續(xù)推出有利于提振居民信心和居民收入，奠定房地產(chǎn)市場(chǎng)逐步恢復(fù)的基礎(chǔ)。同時(shí)，穩(wěn)樓市政策將推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)逐步回暖。更重要的是，優(yōu)質(zhì)頭部房企融資問(wèn)題將得到解決，房企風(fēng)險(xiǎn)逐步緩釋?zhuān)玫啬芰υ鰪?qiáng)。因此，2023年土地市場(chǎng)有望企穩(wěn)，土地出讓收入總體恢復(fù)。但從恢復(fù)節(jié)奏看，可能要在下半年產(chǎn)生明顯效果，上半年預(yù)計(jì)還要進(jìn)一步觀察。

除了土地出讓收入企穩(wěn)外，專(zhuān)家預(yù)計(jì)地方政府性基金總收入中地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)收入仍將維持在4萬(wàn)億元左右的高位，而這筆資金將帶動(dòng)有效投資擴(kuò)大需求，體現(xiàn)積極財(cái)政政策“加力提效”，助推經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間。

多數(shù)負(fù)增長(zhǎng)，最高降幅超六成

地方政府財(cái)政收入中，除了以稅收為主的一般公共預(yù)算收入外，另一大財(cái)力來(lái)自政府性基金收入，而其中又以土地出讓收入為主，去年占政府性基金收入比重約九成。

近20年來(lái)，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)快速發(fā)展，地方政府土地出讓收入增長(zhǎng)較快，2021年達(dá)到8.7萬(wàn)億元的峰值，這背后體現(xiàn)了“土地財(cái)政”對(duì)地方的重要性。

不過(guò)，受房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)等影響，土地出讓收入波動(dòng)明顯，這也帶動(dòng)政府性基金收入上下波動(dòng)。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2022年地方土地出讓收入約為6.7萬(wàn)億元，23%的同比降幅創(chuàng)十來(lái)年新低。

羅志恒表示，2021年下半年以來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)低迷，主要緣于房企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及疫情導(dǎo)致的居民預(yù)期轉(zhuǎn)弱。2022年房地產(chǎn)市場(chǎng)（含土地市場(chǎng)）持續(xù)低迷，帶動(dòng)地方政府土地出讓收入增速快速下行，在一定程度上沖擊地方可用財(cái)力。

根據(jù)31省份預(yù)算報(bào)告，去年僅有海南（31.1%）和上海（7.7%）土地出讓收入保持增長(zhǎng)。其他省份土地出讓收入均呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，降幅不一。降幅較小的如四川，僅有個(gè)位數(shù)。而降幅較大的有天津、吉林、青海，均超六成。

盡管去年各省份土地出讓收入普降，但收入規(guī)模排名變化不大。羅志恒發(fā)現(xiàn)，去年江蘇（10690億元）、浙江（8336億元）土地出讓收入依然穩(wěn)居全國(guó)前二，山東（5396億元）升至第三，廣東（4666億元）降至第四。

根據(jù)廣東預(yù)算報(bào)告，去年受房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整影響，當(dāng)?shù)貒?guó)有土地使用權(quán)出讓收入下降較多。

羅志恒表示，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的省份“土地財(cái)政”規(guī)模往往不小。東部沿海省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，人口持續(xù)流入，房地產(chǎn)行業(yè)熱度較高，土地市場(chǎng)較為活躍，需求旺盛。這也使得東部地區(qū)多數(shù)省份土地出讓收入規(guī)模領(lǐng)跑全國(guó)。

今年預(yù)期好轉(zhuǎn)

相比去年絕大多數(shù)省份土地出讓收入大幅下滑，根據(jù)各省份預(yù)算報(bào)告，今年多數(shù)省份預(yù)計(jì)土地出讓收入能夠止跌，甚至大幅增長(zhǎng)。

部分省份尚未披露今年土地出讓收入預(yù)計(jì)數(shù)據(jù)，但所有省份均公開(kāi)了今年政府性基金收入預(yù)計(jì)金額，借此基本能反映地方對(duì)今年土地出讓收入的預(yù)期。

根據(jù)預(yù)算報(bào)告，第一財(cái)經(jīng)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，31省份中有21個(gè)省份預(yù)計(jì)今年政府性基金預(yù)算收入能夠?qū)崿F(xiàn)增長(zhǎng)。從具體增速來(lái)看差異較大，廣東、山東預(yù)計(jì)政府性基金預(yù)算收入能夠?qū)崿F(xiàn)個(gè)位數(shù)增長(zhǎng)，而天津、遼寧預(yù)計(jì)收入增速超過(guò)100%。

比如，廣東預(yù)算報(bào)告顯示，預(yù)計(jì)今年全省政府性基金預(yù)算收入約5352億元，增長(zhǎng)3%。其中土地出讓收入約4798億元，增長(zhǎng)2.8%。

新疆預(yù)算報(bào)告顯示，預(yù)計(jì)今年政府性基金預(yù)算收入同比增長(zhǎng)60.3%，主要是中央提前下達(dá)專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額和國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入增加。吉林省預(yù)算報(bào)告預(yù)計(jì)今年政府性基金預(yù)算收入同比增長(zhǎng)30.5%，主要是全省土地出讓收入預(yù)期增加。陜西預(yù)算報(bào)告顯示，預(yù)計(jì)今年政府性基金預(yù)算收入增長(zhǎng)39.2%，主要是西安市地鐵儲(chǔ)備和城市更新開(kāi)發(fā)出讓地塊預(yù)期收入增加較多。

羅志恒表示，根據(jù)前幾輪周期的經(jīng)驗(yàn)，房地產(chǎn)周期觸底回升時(shí)，通常是一二線城市領(lǐng)漲，并通過(guò)示范效應(yīng)逐步外溢至三四線城市。但鑒于“房住不炒”、房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)仍未有效化解、城鎮(zhèn)化進(jìn)程步入后期等，本輪周期的上行斜率或?qū)⒌陀谇皫纵啞８魇》蓊A(yù)算報(bào)告對(duì)政府性基金預(yù)算收入的預(yù)期也出現(xiàn)較為明顯的分化。

“部分省份2023年增速預(yù)期較高，但主要是受到低基數(shù)影響，實(shí)際上2022~2023兩年平均增速為負(fù)。如天津、遼寧、吉林、云南等省份預(yù)計(jì)2023年政府性基金預(yù)算收入同比分別為134.3%、109.5%、30.5%、29.6%，但兩年平均增速分別為-6.1%、-3.7%、-28.7%和-14.0%。”羅志恒說(shuō)。

他表示，經(jīng)濟(jì)持續(xù)復(fù)蘇預(yù)期下，以海南為代表的旅游產(chǎn)業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)的地方省份預(yù)計(jì)2023年政府性基金預(yù)算收入增速較高，達(dá)到17.8%。同時(shí)，在近年大宗商品價(jià)格上漲背景下，以內(nèi)蒙古、陜西、寧夏為代表的資源型省份GDP增速高于全國(guó)平均水平，有關(guān)企業(yè)投資擴(kuò)產(chǎn)意愿、部分居民購(gòu)房意愿相對(duì)較高，也有助于土地市場(chǎng)更快回暖。上述3個(gè)省份均預(yù)計(jì)2023年政府性基金預(yù)算收入保持較快增長(zhǎng)。

不過(guò)，也有10個(gè)省份預(yù)計(jì)今年政府性基金預(yù)算收入繼續(xù)下降，主要也是預(yù)計(jì)土地收入下降所致。比如，江蘇預(yù)算報(bào)告顯示，2023年全省政府性基金預(yù)算收入預(yù)計(jì)9636.31億元，同比下降約16%。其中國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入9000億元，同比下降約16%。四川預(yù)算報(bào)告顯示，今年政府性基金收入預(yù)計(jì)2400億元，同比下降約50%。其中國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入2000億元，同比下降約54%。

遼寧大學(xué)地方財(cái)政研究院院長(zhǎng)王振宇稱(chēng)，今年各地土地出讓收入好于去年是確定性事件，但不會(huì)有根本性改觀。當(dāng)下地方財(cái)政“饑渴”，都想在“土地財(cái)政”上下功夫，但各地的預(yù)計(jì)數(shù)與實(shí)際執(zhí)行數(shù)可能偏差很大，房地產(chǎn)市場(chǎng)難現(xiàn)以往的“繁榮”。2023年一些地方土地出讓收入可能的高增長(zhǎng)，主要是因?yàn)槿ツ甑牡突鶖?shù)，絕對(duì)體量不會(huì)樂(lè)觀?！巴恋刎?cái)政”的邊際效用在遞減，某種程度上還會(huì)產(chǎn)生負(fù)激勵(lì)、負(fù)調(diào)節(jié)，同樣需要引起高度重視。

羅志恒也表示，歷年的政府性基金預(yù)算、土地出讓收入的執(zhí)行數(shù)據(jù)與預(yù)算數(shù)據(jù)差異較大，這主要是因?yàn)榉康禺a(chǎn)市場(chǎng)的運(yùn)行波動(dòng)較大，受到貨幣政策、房地產(chǎn)調(diào)控政策、土地供應(yīng)和房企經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等影響。過(guò)去房地產(chǎn)市場(chǎng)的高杠桿和金融屬性加劇了這種波動(dòng)性，在“房住不炒”總基調(diào)下，內(nèi)外部的復(fù)雜宏觀形勢(shì)沖擊房地產(chǎn)企業(yè)、居民信心等，使得房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)也較大。

“但收入預(yù)期目標(biāo)和增速仍有一定意義，其一，若沒(méi)有目標(biāo)，就缺乏行動(dòng)的導(dǎo)向和依據(jù)，各地土地出讓市場(chǎng)運(yùn)行和調(diào)控就缺乏基本的依據(jù)。其二，我國(guó)當(dāng)前財(cái)政收支緊平衡，對(duì)財(cái)政統(tǒng)籌能力要求更高，如果因?yàn)橥恋厥袌?chǎng)波動(dòng)大而不去做預(yù)算估計(jì)，提高統(tǒng)籌能力就缺乏立足點(diǎn)。因此我們要不斷提高預(yù)算目標(biāo)的合理性和邏輯性。”羅志恒說(shuō)。

“未來(lái)土地財(cái)政向何處去，要結(jié)合未來(lái)國(guó)家戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型及財(cái)稅改革趨勢(shì)綜合判斷。中期來(lái)看，隨著房地產(chǎn)行業(yè)高杠桿、高周轉(zhuǎn)時(shí)代終結(jié)，房地產(chǎn)市場(chǎng)健康平穩(wěn)發(fā)展，土地出讓收入也將回歸常態(tài)化低增長(zhǎng)?！绷_志恒說(shuō)。

專(zhuān)項(xiàng)債提前下達(dá)超2萬(wàn)億

上述政府性基金收入并非全口徑的收入，其中沒(méi)有包括規(guī)模龐大的地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)收入。

地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)收入來(lái)自地方政府發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券（下稱(chēng)“專(zhuān)項(xiàng)債”）籌集的資金，近些年為了擴(kuò)大有效投資補(bǔ)短板，對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行壓力，地方政府新增專(zhuān)項(xiàng)債收入規(guī)?？焖倥噬?，2022年首次突破4萬(wàn)億元，而今年新增專(zhuān)項(xiàng)債收入規(guī)模將在3月份全國(guó)兩會(huì)期間揭曉。

為了穩(wěn)經(jīng)濟(jì)，盡早發(fā)揮債券資金效應(yīng)，去年底財(cái)政部已經(jīng)提前下達(dá)了部分今年新增專(zhuān)項(xiàng)債額度，根據(jù)31省份預(yù)算報(bào)告披露數(shù)據(jù)，提前下達(dá)的額度首次超過(guò)2萬(wàn)億元，達(dá)2.19萬(wàn)億元，比上年增長(zhǎng)50%。

今年1月份以來(lái)，不少省份已經(jīng)發(fā)行了新增專(zhuān)項(xiàng)債，截至目前發(fā)債金額超過(guò)6000億元。一些省份要求加快發(fā)債，力爭(zhēng)在上半年完成提前批專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行使用。

多位財(cái)稅專(zhuān)家告訴第一財(cái)經(jīng)，今年提前批2.19萬(wàn)億元新增專(zhuān)項(xiàng)債主要投向市政、產(chǎn)業(yè)園、交通等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及新基建等領(lǐng)域，各地盡快發(fā)債將推動(dòng)這些重大項(xiàng)目落地，穩(wěn)投資穩(wěn)增長(zhǎng)。

隨著土地出讓收入有望止跌，疊加專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)力，專(zhuān)家認(rèn)為今年地方政府性基金支出將保持一定增長(zhǎng)，這也體現(xiàn)了積極財(cái)政政策“加力提效”，適度擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，受去年土地出讓收入下滑拖累，去年地方政府性基金預(yù)算支出同比下降4.7%。羅志恒預(yù)計(jì)，今年地方政府性基金預(yù)算支出增速將高于去年。