7月12日，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》，提出要穩(wěn)妥有序推進(jìn)戶籍制度改革，放開放寬除個(gè)別超大城市外的落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。盡管該方案是在重申2019年以來的政策導(dǎo)向，但依然引起了廣泛關(guān)注。

方案要求全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制；全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的I型大城市落戶條件；完善城區(qū)常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策，精簡(jiǎn)積分項(xiàng)目，確保社會(huì)保險(xiǎn)繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例，鼓勵(lì)取消年度落戶名額限制。

這意味著，除了北京、上海等少數(shù)超大特大城市外，中國(guó)城市的落戶政策已基本放開。

【資料圖】

落戶政策梯度放開的現(xiàn)實(shí)意義

過去幾年，中國(guó)的戶籍制度改革一直在穩(wěn)步推進(jìn)中。

有關(guān)城區(qū)常住人口300萬以下城市的戶籍放開在2019年就已提出。當(dāng)年4月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》指出，城區(qū)常住人口100萬—300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制。此前，城區(qū)常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮(zhèn)已陸續(xù)取消落戶限制。

可見，與2018年比，大城市落戶政策已有不小的變化。而針對(duì)城區(qū)常住人口300萬-500萬的I型大城市，2018年的政策是“實(shí)行積分落戶的要大幅提高社保和居住年限的權(quán)重，鼓勵(lì)取消年度落戶數(shù)量限制”，2019年則是全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點(diǎn)群體落戶限制。

總體而言，中國(guó)的戶籍制度早已從最初的二元制，發(fā)展到現(xiàn)在的梯度放開。同時(shí)，在方案中也明確了戶籍制度改革的未來方向，其中“試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度”更是與世界人口管理制度接軌，是戶籍制度最終走向全面放開的前期試點(diǎn)。

這種梯度放開，實(shí)則是兼顧到了不同城市之間發(fā)展的實(shí)際狀況。比如，北京、上海等超大城市過去幾年先后進(jìn)行了城市功能和人口的疏解，這些城市總體上依然處于控制人口的階段，因此，落戶政策不大可能全面放開，只能實(shí)施總量控制的原則。

但對(duì)于一線城市之外的中國(guó)絕大部分城市而言，人口控制的意義并不大。從2017年開始，天津、西安、武漢等很多城市陸陸續(xù)續(xù)加入了所謂的“搶人大戰(zhàn)”行列，其背后就是當(dāng)?shù)貞艏贫鹊乃蓜?dòng)與逐步放開。2019年3月，作為省會(huì)城市的石家莊實(shí)現(xiàn)“零門檻”落戶，成為戶籍制度改革的標(biāo)志性事件。

目前落戶政策放開的最終目標(biāo)，依然是縮小戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間的差距。方案中提到，到2021年末，全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.72%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到46.7%，之間還存在18.02的差距，如何將這部分常住人口轉(zhuǎn)換為戶籍人口是重中之重。

這一重任顯然落在了城區(qū)常住人口300萬以下的城市身上。根據(jù)《2019年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，城區(qū)常住人口300萬以上的大城市數(shù)量已經(jīng)達(dá)到30座。而中國(guó)的縣級(jí)市以上城市691所，再加上屬于城鎮(zhèn)化體系中的一千多個(gè)縣城，兩萬余個(gè)鎮(zhèn)。

“搶人大戰(zhàn)”背后的人口焦慮

始于2017年的“搶人大戰(zhàn)”一直延續(xù)到現(xiàn)在。部分大城市跟隨石家莊實(shí)現(xiàn)了“零門檻”落戶；而特大城市也想方設(shè)法在學(xué)歷、社保等方面降低標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)落戶政策的放開。今年以來，已有上海、天津、杭州、武漢等總?cè)丝谶^千萬的超大城市，先后出臺(tái)了政策進(jìn)一步放寬落戶限制。

3月底，天津市發(fā)改委取消了積分結(jié)算總數(shù)限制，積分申報(bào)的積分值從140點(diǎn)降低到110點(diǎn)，一次性減少30點(diǎn)，同時(shí)放寬了社保繳費(fèi)期限的積分標(biāo)準(zhǔn)；6月，杭州提出讓畢業(yè)生“先落戶后就業(yè)”，取消了2021年需由單位正常繳納社保再落戶的規(guī)定；同樣是6月，上海進(jìn)一步降低落戶門檻，提出“雙一流”高校的應(yīng)屆碩士畢業(yè)生，可以直接落戶。

這背后其實(shí)是各大城市在老齡化社會(huì)來臨之后的人口增長(zhǎng)焦慮，以及最近兩年人口流失的擔(dān)憂。

根據(jù)最新的2021年全國(guó)常住人口增量排名，前20名中基本都是二三線城市。一線城市中，廣州以7.03萬的人口增量排在第21名，北京人口為負(fù)增長(zhǎng)，比上一年減少0.71萬人；準(zhǔn)一線城市中，武漢增長(zhǎng)120.12萬人，高居全國(guó)第一。

在人口過千萬的超大城市中，天津市這幾年的人口變化引人關(guān)注。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，天津常住人口從2011年開始了連續(xù)五年的增長(zhǎng)，2016年更是直接增加了102萬人，達(dá)到1443萬人。但也是從這一年開始，天津人口逐漸停止增長(zhǎng)。

從2016年到2021年，天津市的常住人口總量從1443萬人直接降到了1373萬人，人口驟降了近70萬人。事實(shí)上，2017年開始，天津還在“搶人大戰(zhàn)”中實(shí)施了“海河英才”行動(dòng)計(jì)劃，引進(jìn)了40萬人口。這是當(dāng)?shù)卣疄榱宋丝?，而做的積極努力。

過去幾年，加入“搶人大戰(zhàn)”中的城市，因?yàn)橐耪呔霈F(xiàn)了短暫的人口井噴現(xiàn)象，但很快就回歸正常。這一變化的背后反映的實(shí)則是中國(guó)目前人口流動(dòng)的真實(shí)現(xiàn)狀——短暫的井噴，解決的是城市中的“存量”外來人口落戶。

接下來各城市需要做的是如何做外來人口的“增量”，尤其是對(duì)于不少人口處于凈流出的城市而言，這個(gè)增量并不易。數(shù)據(jù)顯示，2001-2010年，一線、強(qiáng)二線、其他線城市全域常住人口年均增速分別為3.4%、1.9%、0.6%；2011-2016年，增速分別為1.5%、1.2%、0.4%。

城市吸引來人還得能留得住人

放開對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的限制，是城鎮(zhèn)化發(fā)展的主線方向。這才是城市人口增長(zhǎng)中解決從“存量”到“增量”的轉(zhuǎn)變，也是縮小戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間差距的重要手段。

改革的關(guān)鍵仍在于推進(jìn)戶籍制度與公共服務(wù)解綁，實(shí)現(xiàn)教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)均等化。上述《實(shí)施方案》中提出，各城市因地制宜制定具體落戶辦法，促進(jìn)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利、履行同等義務(wù)。

而這恰恰也是挑戰(zhàn)所在。一些城市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)，還不具備承接吸納大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的能力，放開對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶限制，依然需要政府部門“合力突圍”。

過去幾年來，隨著經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)明顯，以及世界范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，中國(guó)人口流動(dòng)的趨勢(shì)也從“人口東南飛”向各省內(nèi)回流，全面放開城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，可以減少一線城市對(duì)于大中小城市的虹吸效應(yīng)，也可以令各省會(huì)城市在新一輪的強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略中占得先機(jī)。

同時(shí)，城市應(yīng)該放棄對(duì)于“引人”的迷思——認(rèn)為“引人”必須引進(jìn)高層次人才即所謂的高端人口，而漠視了普通的青年人口。一座城市的人口構(gòu)成，應(yīng)該是立體式的，既要有高端人才、也需要產(chǎn)業(yè)人員、服務(wù)人員等基層人才。拆掉“門檻”，擁抱更多年輕人才是王道。

吸引人進(jìn)城似乎并不難，不斷地降低門檻甚至直接“零門檻”貌似就能做到，但如何讓這些人最終能夠留在城市，才是最為關(guān)鍵的。否則，只會(huì)是這幾年出現(xiàn)的因“引人”而出現(xiàn)的短暫井噴，難以實(shí)現(xiàn)戶籍人口的持續(xù)性增長(zhǎng)。

真正能夠留住人的，一是要有大量的合適的就業(yè)機(jī)會(huì)，只有解決了就業(yè)才能真正解決人留在城市的價(jià)值；二要有發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這是提供大量就業(yè)機(jī)會(huì)的基礎(chǔ)；三要有利于留住人的軟環(huán)境，就是在教育、社保、醫(yī)療等公共資源的充分滿足，以及更公平、更自由、更包容的環(huán)境。（作者系標(biāo)準(zhǔn)排名城市研究院院長(zhǎng)）