“物理整合”完成，還要看“化學反應”

當下，人口向經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域快速集聚同時，一些縣城人口收縮、活力不足、經(jīng)濟增長乏力的趨勢逐漸顯現(xiàn)。關于這些縣城的命運與前景，近年來的討論不勝枚舉。

近日，一些“人口小縣”進入公眾視野——山西的河曲縣、石樓縣、浮山縣，青海的瑪多縣等等，從黨政機構、事業(yè)編制著手，以一場牽一發(fā)動全身的機構改革，試圖探索出一條重煥生機的路。

(資料圖片)

折中的方案

“人口小縣”是怎樣的概念和特點呢？

城叔根據(jù)《中國縣域統(tǒng)計年鑒2021（縣市卷）》進行統(tǒng)計，在納入統(tǒng)計的2075個縣域單位中，全國戶籍人口不足50萬的縣（市）共有1257個，占比約為61.14%。其中，戶籍人口在5萬以下的袖珍縣（市）有90個，5萬-10萬之間的有116個，10萬-20萬之間的228個，20萬-50萬之間的823個。

從全國來看，云南、山西、河北、內(nèi)蒙古、四川等都是“人口小縣”相對比較集中的省份。年鑒顯示，山西95個縣（市），除5個縣（市）外，其余90個戶籍人口都在50萬人以下，其中6個縣（市）人口不足10萬人。

這些“人口小縣”不僅人少，經(jīng)濟也欠發(fā)達。年鑒顯示，2020年全國縣（市）中GDP低于100億元的有733個，占比35.4%，其中32個縣（市）10億元不到；全國GDP上千億的縣（市）只有70個。

山西河曲縣 圖片來源：忻州在線

地方財政收入與財政支出的巨大反差，同樣是這些縣城面臨的難題。凡是設縣，就需要同步設置黨政組織和部門，還要配套建設辦公場所和科教體文衛(wèi)等基礎設施，每年供養(yǎng)人員、行政支出和基礎設施建設需要的財政支出，多半也是“吃飯財政”。

此前出臺的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》，將縣城功能定位區(qū)分為五種，上述“人口小縣”普遍接近“人口流失縣城”，需要引導其轉(zhuǎn)型發(fā)展。

引導的具體方向，其中之一是“促進人口和公共服務資源適度集中”。縣鄉(xiāng)機構設置、職能就與此密切相關。如何實現(xiàn)“適度集中”，近兩年也出現(xiàn)了一些聲音與探索。

2021年全國“兩會”期間，全國政協(xié)委員李冬玉提交了《優(yōu)化縣級行政區(qū)劃，推進經(jīng)濟一體化發(fā)展》提案，直接給出“對人口規(guī)模低于10萬人的內(nèi)地小縣先行合并試點”的建議。

清華大學中國經(jīng)濟思想與實踐研究院研究員袁鋼明的主張與李冬玉類似。他在接受媒體采訪時提到，邊緣小縣城，人員稀少，管理起來效率又不高，還要維持其機構和工作人員的運轉(zhuǎn)。撤縣能夠減少不必要的行政單位，減少沒有意義的行政開支。

相較于讓“人口小縣”走向“撤并降轉(zhuǎn)”，眼下山西、青海陸續(xù)推進的“人口小縣機構改革”，或許是一種看起來更折中、更易平穩(wěn)推進的方案。

階段性成果

2019年，山西進行了一次摸底調(diào)研，發(fā)現(xiàn)全省“人口小縣”存在共性問題：財政供養(yǎng)入不敷出，財政支出主要依靠轉(zhuǎn)移支付；財政供養(yǎng)人員比例不是很合理，存在人浮于事的問題；事業(yè)單位“小、散、弱”現(xiàn)象突出。

從2020年4月起，山西開始“人口小縣”機構改革，6個人口不足20萬的縣城列入試點，分兩批進行。第一批試點的是忻州市河曲縣、臨汾市浮山縣，第二批是太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣。

2021年5月14日，山西省委召開全省人口小縣改革試點工作座談會，由時任省委書記主持，將人口小縣機構改革作為黨政機構改革“后半篇文章”的山西答卷重點內(nèi)容來推進。

改革進行了兩年，成效初顯。2022年2月11日，全國編辦主任會議召開，山西時任省委組織部副部長、省委編辦主任郭保民在會上，就山西省“探索人口小縣機構改革 著力提升基層治理效能”向全國作了交流發(fā)言，介紹了經(jīng)驗做法。

“發(fā)言”之后，幾個“人口小縣”的階段性改革成果陸續(xù)官宣——

浮山縣雖然沒有公布機構精簡結(jié)果，不過5月18日，全省深化人口小縣機構改革試點工作培訓會議，選址在該縣召開。

8月31日，石樓縣宣布，涉改單位已全部完成掛牌。改革后該縣共有22個正科級建制黨政機構，包括6個黨委序列，16個政府序列，政府組成部門由26個精簡而來。

也是8月，河曲縣宣布，機構改革各項任務基本完成。36個黨政機構精簡為22個、186個涉改事業(yè)單位整合為40個。

圖片來源：微石樓

婁煩縣也披露，改革后，該縣共設黨政機構22個，較原來減少13個；整合設置事業(yè)單位40個，較原來減少22個。

怎么能一下精簡那么多？以機構整合為例，河曲縣的水利局、扶貧辦、農(nóng)業(yè)局被統(tǒng)一合并為縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村和水利局；河曲縣發(fā)展和改革局、工業(yè)和信息化局、能源局以及教育科技局，組建為縣發(fā)展改革和科技商務局；整合民政、人力資源和社會保障等部門職能，組建縣民政和人力資源社會保障局；整合縣住房和城鄉(xiāng)建設管理局、縣交通運輸局，組建縣城鄉(xiāng)建設和交通運輸局。

人的進退留轉(zhuǎn)

機構改革，最難的是把“人”處置妥當。

以變動最大的河曲縣為例，通過改革，黨政機構減少了14個，事業(yè)單位減少了146個，對應的就是人的變動——135名領導職數(shù)精簡為114名，1964名事業(yè)編制核減為659名。

山西河曲縣 圖片來源：忻州在線

對于903名超編的事業(yè)人員，河曲縣的辦法是，安排他們到對口黨政部門跟班學習鍛煉、擔任村（社區(qū)）“兩委”主干和綜治網(wǎng)格員等，重新調(diào)整配備。如此一來，縣一級實現(xiàn)了事業(yè)編精簡，但全域范圍，如何減少事業(yè)編人數(shù)還是一道待解的題。

對于不再擔任“一把手”的領導安置，河曲縣的處理辦法是設立“干部周轉(zhuǎn)池”，涉改干部級別和待遇保持不變，鼓勵他們退出領導崗位，進入周轉(zhuǎn)池參與其他工作。

人員的去留、上下，是機構改革勢必要面對的問題。婁煩縣、石樓縣的動員會上都提到，“各級領導干部要正確對待機構改革中進退留轉(zhuǎn)，始終服從大局、忠誠敬業(yè)”；“樹立系統(tǒng)思維，兼顧穩(wěn)定和發(fā)展，理性看待改革陣痛期，引導教育廣大干部正確對待進退留轉(zhuǎn)”。

對機構進行撤并重組，最直接的變化就是經(jīng)費支出減少。

2022年浮山縣安排“三公”經(jīng)費463萬元，比2020年預算減少43萬元。其中車輛購置及運行維護費267萬元，比2020年預算減少37萬元；公務接待費196萬元，比2020年預算減少6萬元。

河曲縣委組織部還做了測算，經(jīng)過3～5年過渡期后，該縣行政成本將大幅下降，公用經(jīng)費支出減少367萬元，下降8.2％；財政供養(yǎng)人員比例由改革前的32：1提高到40：1。

“化學反應”

今年9月，青?，敹嗫h召開人口小縣機構整合試點相關方案及配套制度意見征求會時提到，要“認真參照外地改革成功經(jīng)驗，切實做好我縣改革工作”。山西或許就是瑪多縣口中的“外地經(jīng)驗”之一。

圖片來源：新華社

不過，對于山西而言，改革是否算得上“成功”，還有待后續(xù)觀察。畢竟，完成組織架構重建、實現(xiàn)機構職能調(diào)整，只是“物理整合”環(huán)節(jié)。職能轉(zhuǎn)變和機制再造完成后，才能算是完成了真正的“化學反應”。

今年5月，山西省委組織部副部長、省委編辦主任張曉峰在實地調(diào)研時也同樣強調(diào)，改革的“后半篇文章”，要促進機構職能優(yōu)化協(xié)同高效，發(fā)生“化學反應”。

按計劃，到2022年底，山西6個試點“人口小縣”改革任務將基本完成。城叔注意到，這輪機構改革的一些規(guī)劃推演至未來五年甚至十年。

在這個過程中，還有諸多問題需要面對、解決。比如，機構合并后形成的超大部門，是否會出現(xiàn)溝通不暢、運轉(zhuǎn)吃力、效率低下的問題。又比如，機構改革是否真能減少行政運行成本，同時保證和提升公共服務質(zhì)量。

回到兩年多以前，山西推進人口小縣機構改革的“初心”：想解決“機構設置不合理、財政供養(yǎng)比例較高、人浮于事”的問題，想達成“打造精干高效的干部隊伍，全面提升行政效率，壓縮行政成本，提高縣域治理能力和水平”的改革目標。

如此看來，降低縣域行政成本和財政負擔只能算是機構改革最淺表的目的，更深層次的謀局在于提升縣域治理效能，以更低的成本換取更高效的縣域治理體系，推動縣域高質(zhì)量發(fā)展。