“物理整合”完成，還要看“化學(xué)反應(yīng)”

當(dāng)下，人口向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域快速集聚同時(shí)，一些縣城人口收縮、活力不足、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力的趨勢(shì)逐漸顯現(xiàn)。關(guān)于這些縣城的命運(yùn)與前景，近年來(lái)的討論不勝枚舉。

近日，一些“人口小縣”進(jìn)入公眾視野——山西的河曲縣、石樓縣、浮山縣，青海的瑪多縣等等，從黨政機(jī)構(gòu)、事業(yè)編制著手，以一場(chǎng)牽一發(fā)動(dòng)全身的機(jī)構(gòu)改革，試圖探索出一條重?zé)ㄉ鷻C(jī)的路。

(資料圖片)

折中的方案

“人口小縣”是怎樣的概念和特點(diǎn)呢？

城叔根據(jù)《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒2021（縣市卷）》進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，在納入統(tǒng)計(jì)的2075個(gè)縣域單位中，全國(guó)戶籍人口不足50萬(wàn)的縣（市）共有1257個(gè)，占比約為61.14%。其中，戶籍人口在5萬(wàn)以下的袖珍縣（市）有90個(gè)，5萬(wàn)-10萬(wàn)之間的有116個(gè)，10萬(wàn)-20萬(wàn)之間的228個(gè)，20萬(wàn)-50萬(wàn)之間的823個(gè)。

從全國(guó)來(lái)看，云南、山西、河北、內(nèi)蒙古、四川等都是“人口小縣”相對(duì)比較集中的省份。年鑒顯示，山西95個(gè)縣（市），除5個(gè)縣（市）外，其余90個(gè)戶籍人口都在50萬(wàn)人以下，其中6個(gè)縣（市）人口不足10萬(wàn)人。

這些“人口小縣”不僅人少，經(jīng)濟(jì)也欠發(fā)達(dá)。年鑒顯示，2020年全國(guó)縣（市）中GDP低于100億元的有733個(gè)，占比35.4%，其中32個(gè)縣（市）10億元不到；全國(guó)GDP上千億的縣（市）只有70個(gè)。

山西河曲縣 圖片來(lái)源：忻州在線

地方財(cái)政收入與財(cái)政支出的巨大反差，同樣是這些縣城面臨的難題。凡是設(shè)縣，就需要同步設(shè)置黨政組織和部門，還要配套建設(shè)辦公場(chǎng)所和科教體文衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施，每年供養(yǎng)人員、行政支出和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要的財(cái)政支出，多半也是“吃飯財(cái)政”。

此前出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》，將縣城功能定位區(qū)分為五種，上述“人口小縣”普遍接近“人口流失縣城”，需要引導(dǎo)其轉(zhuǎn)型發(fā)展。

引導(dǎo)的具體方向，其中之一是“促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中”?？h鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能就與此密切相關(guān)。如何實(shí)現(xiàn)“適度集中”，近兩年也出現(xiàn)了一些聲音與探索。

2021年全國(guó)“兩會(huì)”期間，全國(guó)政協(xié)委員李冬玉提交了《優(yōu)化縣級(jí)行政區(qū)劃，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展》提案，直接給出“對(duì)人口規(guī)模低于10萬(wàn)人的內(nèi)地小縣先行合并試點(diǎn)”的建議。

清華大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)思想與實(shí)踐研究院研究員袁鋼明的主張與李冬玉類似。他在接受媒體采訪時(shí)提到，邊緣小縣城，人員稀少，管理起來(lái)效率又不高，還要維持其機(jī)構(gòu)和工作人員的運(yùn)轉(zhuǎn)。撤縣能夠減少不必要的行政單位，減少?zèng)]有意義的行政開支。

相較于讓“人口小縣”走向“撤并降轉(zhuǎn)”，眼下山西、青海陸續(xù)推進(jìn)的“人口小縣機(jī)構(gòu)改革”，或許是一種看起來(lái)更折中、更易平穩(wěn)推進(jìn)的方案。

階段性成果

2019年，山西進(jìn)行了一次摸底調(diào)研，發(fā)現(xiàn)全省“人口小縣”存在共性問(wèn)題：財(cái)政供養(yǎng)入不敷出，財(cái)政支出主要依靠轉(zhuǎn)移支付；財(cái)政供養(yǎng)人員比例不是很合理，存在人浮于事的問(wèn)題；事業(yè)單位“小、散、弱”現(xiàn)象突出。

從2020年4月起，山西開始“人口小縣”機(jī)構(gòu)改革，6個(gè)人口不足20萬(wàn)的縣城列入試點(diǎn)，分兩批進(jìn)行。第一批試點(diǎn)的是忻州市河曲縣、臨汾市浮山縣，第二批是太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長(zhǎng)治市黎城縣。

2021年5月14日，山西省委召開全省人口小縣改革試點(diǎn)工作座談會(huì)，由時(shí)任省委書記主持，將人口小縣機(jī)構(gòu)改革作為黨政機(jī)構(gòu)改革“后半篇文章”的山西答卷重點(diǎn)內(nèi)容來(lái)推進(jìn)。

改革進(jìn)行了兩年，成效初顯。2022年2月11日，全國(guó)編辦主任會(huì)議召開，山西時(shí)任省委組織部副部長(zhǎng)、省委編辦主任郭保民在會(huì)上，就山西省“探索人口小縣機(jī)構(gòu)改革 著力提升基層治理效能”向全國(guó)作了交流發(fā)言，介紹了經(jīng)驗(yàn)做法。

“發(fā)言”之后，幾個(gè)“人口小縣”的階段性改革成果陸續(xù)官宣——

浮山縣雖然沒(méi)有公布機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)結(jié)果，不過(guò)5月18日，全省深化人口小縣機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作培訓(xùn)會(huì)議，選址在該縣召開。

8月31日，石樓縣宣布，涉改單位已全部完成掛牌。改革后該縣共有22個(gè)正科級(jí)建制黨政機(jī)構(gòu)，包括6個(gè)黨委序列，16個(gè)政府序列，政府組成部門由26個(gè)精簡(jiǎn)而來(lái)。

也是8月，河曲縣宣布，機(jī)構(gòu)改革各項(xiàng)任務(wù)基本完成。36個(gè)黨政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)為22個(gè)、186個(gè)涉改事業(yè)單位整合為40個(gè)。

圖片來(lái)源：微石樓

婁煩縣也披露，改革后，該縣共設(shè)黨政機(jī)構(gòu)22個(gè)，較原來(lái)減少13個(gè)；整合設(shè)置事業(yè)單位40個(gè)，較原來(lái)減少22個(gè)。

怎么能一下精簡(jiǎn)那么多？以機(jī)構(gòu)整合為例，河曲縣的水利局、扶貧辦、農(nóng)業(yè)局被統(tǒng)一合并為縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村和水利局；河曲縣發(fā)展和改革局、工業(yè)和信息化局、能源局以及教育科技局，組建為縣發(fā)展改革和科技商務(wù)局；整合民政、人力資源和社會(huì)保障等部門職能，組建縣民政和人力資源社會(huì)保障局；整合縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局、縣交通運(yùn)輸局，組建縣城鄉(xiāng)建設(shè)和交通運(yùn)輸局。

人的進(jìn)退留轉(zhuǎn)

機(jī)構(gòu)改革，最難的是把“人”處置妥當(dāng)。

以變動(dòng)最大的河曲縣為例，通過(guò)改革，黨政機(jī)構(gòu)減少了14個(gè)，事業(yè)單位減少了146個(gè)，對(duì)應(yīng)的就是人的變動(dòng)——135名領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)精簡(jiǎn)為114名，1964名事業(yè)編制核減為659名。

山西河曲縣 圖片來(lái)源：忻州在線

對(duì)于903名超編的事業(yè)人員，河曲縣的辦法是，安排他們到對(duì)口黨政部門跟班學(xué)習(xí)鍛煉、擔(dān)任村（社區(qū)）“兩委”主干和綜治網(wǎng)格員等，重新調(diào)整配備。如此一來(lái)，縣一級(jí)實(shí)現(xiàn)了事業(yè)編精簡(jiǎn)，但全域范圍，如何減少事業(yè)編人數(shù)還是一道待解的題。

對(duì)于不再擔(dān)任“一把手”的領(lǐng)導(dǎo)安置，河曲縣的處理辦法是設(shè)立“干部周轉(zhuǎn)池”，涉改干部級(jí)別和待遇保持不變，鼓勵(lì)他們退出領(lǐng)導(dǎo)崗位，進(jìn)入周轉(zhuǎn)池參與其他工作。

人員的去留、上下，是機(jī)構(gòu)改革勢(shì)必要面對(duì)的問(wèn)題。婁煩縣、石樓縣的動(dòng)員會(huì)上都提到，“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要正確對(duì)待機(jī)構(gòu)改革中進(jìn)退留轉(zhuǎn)，始終服從大局、忠誠(chéng)敬業(yè)”；“樹立系統(tǒng)思維，兼顧穩(wěn)定和發(fā)展，理性看待改革陣痛期，引導(dǎo)教育廣大干部正確對(duì)待進(jìn)退留轉(zhuǎn)”。

對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行撤并重組，最直接的變化就是經(jīng)費(fèi)支出減少。

2022年浮山縣安排“三公”經(jīng)費(fèi)463萬(wàn)元，比2020年預(yù)算減少43萬(wàn)元。其中車輛購(gòu)置及運(yùn)行維護(hù)費(fèi)267萬(wàn)元，比2020年預(yù)算減少37萬(wàn)元；公務(wù)接待費(fèi)196萬(wàn)元，比2020年預(yù)算減少6萬(wàn)元。

河曲縣委組織部還做了測(cè)算，經(jīng)過(guò)3～5年過(guò)渡期后，該縣行政成本將大幅下降，公用經(jīng)費(fèi)支出減少367萬(wàn)元，下降8.2％；財(cái)政供養(yǎng)人員比例由改革前的32：1提高到40：1。

“化學(xué)反應(yīng)”

今年9月，青?，敹嗫h召開人口小縣機(jī)構(gòu)整合試點(diǎn)相關(guān)方案及配套制度意見(jiàn)征求會(huì)時(shí)提到，要“認(rèn)真參照外地改革成功經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)做好我縣改革工作”。山西或許就是瑪多縣口中的“外地經(jīng)驗(yàn)”之一。

圖片來(lái)源：新華社

不過(guò)，對(duì)于山西而言，改革是否算得上“成功”，還有待后續(xù)觀察。畢竟，完成組織架構(gòu)重建、實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能調(diào)整，只是“物理整合”環(huán)節(jié)。職能轉(zhuǎn)變和機(jī)制再造完成后，才能算是完成了真正的“化學(xué)反應(yīng)”。

今年5月，山西省委組織部副部長(zhǎng)、省委編辦主任張曉峰在實(shí)地調(diào)研時(shí)也同樣強(qiáng)調(diào)，改革的“后半篇文章”，要促進(jìn)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效，發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”。

按計(jì)劃，到2022年底，山西6個(gè)試點(diǎn)“人口小縣”改革任務(wù)將基本完成。城叔注意到，這輪機(jī)構(gòu)改革的一些規(guī)劃推演至未來(lái)五年甚至十年。

在這個(gè)過(guò)程中，還有諸多問(wèn)題需要面對(duì)、解決。比如，機(jī)構(gòu)合并后形成的超大部門，是否會(huì)出現(xiàn)溝通不暢、運(yùn)轉(zhuǎn)吃力、效率低下的問(wèn)題。又比如，機(jī)構(gòu)改革是否真能減少行政運(yùn)行成本，同時(shí)保證和提升公共服務(wù)質(zhì)量。

回到兩年多以前，山西推進(jìn)人口小縣機(jī)構(gòu)改革的“初心”：想解決“機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、財(cái)政供養(yǎng)比例較高、人浮于事”的問(wèn)題，想達(dá)成“打造精干高效的干部隊(duì)伍，全面提升行政效率，壓縮行政成本，提高縣域治理能力和水平”的改革目標(biāo)。

如此看來(lái)，降低縣域行政成本和財(cái)政負(fù)擔(dān)只能算是機(jī)構(gòu)改革最淺表的目的，更深層次的謀局在于提升縣域治理效能，以更低的成本換取更高效的縣域治理體系，推動(dòng)縣域高質(zhì)量發(fā)展。