探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置改革、建立新增耕地等指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制……今年《政府工作報告》提出的全面深化農(nóng)村改革內(nèi)容中，多項與農(nóng)村土地制度改革相關(guān)。 　　厘清人與地的關(guān)系，始終是農(nóng)村改革的核心。農(nóng)地制度改革今年有哪些具體舉措?相關(guān)改革如何穩(wěn)妥推進(jìn)?改革各方利益能否得到更好保障?本報記者走訪了一些農(nóng)民和專家，求解答案。

延——

土地承包再延30年，既是“定心丸”也是“活絡(luò)丹”;解決人地矛盾不該靠不斷平分、細(xì)碎化土地規(guī)模

“第二輪土地承包到期后再延長30年!”當(dāng)消息傳到山東商河縣懷仁鎮(zhèn)閆家村時，閆德順全家都很開心。老閆女兒女婿外出務(wù)工，早已在城里買房安家，老兩口上了年歲，大田種不動了，想流轉(zhuǎn)出去賺點(diǎn)穩(wěn)定的租金，可又擔(dān)心地轉(zhuǎn)出去后收不回。“這下心能放肚子里了。”

閆德順的“定心丸”，對同村的種糧大戶閆墩福來說，就是“活絡(luò)丹”。他去年在村里流轉(zhuǎn)了100多畝地，建起家庭農(nóng)場。“眼看著離第二輪承包到期就剩10年了，萬一地收回去，我這投入就‘打水漂’了?，F(xiàn)在政策定了，我這心更活了，能放手去干了。”

黨的十九大報告提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，今年《政府工作報告》明確要將這一政策落到實處。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶認(rèn)為：“這一政策安排既體現(xiàn)了穩(wěn)，也體現(xiàn)了活”。

穩(wěn)——改革開放以來，我國農(nóng)村土地進(jìn)行了兩輪承包，第二輪承包到期后再延30年，將使農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定75年。葉興慶說：“這足以體現(xiàn)保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，對擁有承包地的普通農(nóng)戶及流轉(zhuǎn)承包地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，都能起到穩(wěn)預(yù)期的作用。”

活——新一輪承包期再延長30年，時間大體是在第二個百年奮斗目標(biāo)實現(xiàn)的節(jié)點(diǎn)，我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)等都會發(fā)生更大變化，目前的改革舉措為屆時進(jìn)一步完善相關(guān)政策預(yù)留了空間。“隨著農(nóng)村人口代際轉(zhuǎn)換，土地承載的社會保障功能會逐漸弱化，其要素功能愈發(fā)彰顯，屆時應(yīng)當(dāng)做出更適合農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平的土地制度安排。”葉興慶說。

圍繞土地承包延期，也有部分農(nóng)民提出自己的關(guān)切：家里人口增加了能再分到地嗎?舉家進(jìn)城落戶后承包地怎么辦?

“這些問題反映的都是人地矛盾。”葉興慶認(rèn)為，人多地少是我國的基本農(nóng)情，人地矛盾會一直存在。解決這個矛盾不能通過不斷平分、不斷細(xì)碎化土地規(guī)模來解決。“根據(jù)人員增減不斷調(diào)整土地承包政策，會犧牲制度的穩(wěn)定性。今后應(yīng)當(dāng)通過將承包地承載的生計保障、社會保障等功能交給社會保障體系，同時多渠道、多途徑促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，統(tǒng)籌解決這個問題。”

對于新增人口能否再分地，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦日前明確表示，總的原則是堅持承包地大穩(wěn)定、小調(diào)整，尊重農(nóng)民意愿，在政府指導(dǎo)下通過村集體民主協(xié)商解決。二輪承包到期時，也將依法和依照農(nóng)民群眾的集體意見來解決這類問題。

關(guān)于舉家進(jìn)城落戶農(nóng)戶的承包地，現(xiàn)有的政策是退與不退由農(nóng)戶自愿，鼓勵依法有償?shù)赝嘶卮寮w。葉興慶說，目前缺少的是權(quán)利退出的市場化通道。他建議，可成立跨村、跨鄉(xiāng)的公益性農(nóng)村土地收儲整治機(jī)構(gòu)，將離農(nóng)進(jìn)城、自愿退出的農(nóng)戶土地收購、整治，然后按照適度規(guī)模向外發(fā)包。

分——

宅基地“三權(quán)分置”改革，有助于將閑置的農(nóng)房、宅基地用起來，但要防止炒起來

43歲的金雪艷，在江蘇蘇州市高新區(qū)通安鎮(zhèn)樹山村土生土長。“近些年村里人到城里買房居住的漸漸多起來，村里的不少老屋既沒人住，又沒法用，只能空在那里。”這兩年有公司過來將閑置農(nóng)房改成民宿后，樹山村變了。游客增多，農(nóng)產(chǎn)品不愁賣，村民腰包越來越鼓。“一年4萬多元收入，比不少城里人賺得還多呢。”

金雪艷見證的變化，反映的其實是不少鄉(xiāng)村土地供需嚴(yán)重不匹配的現(xiàn)實。

從供給側(cè)看，近年來，由于農(nóng)村人口遷移日漸增加和土地退出不暢，閑置宅基地和農(nóng)房增多。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所《中國農(nóng)村發(fā)展報告(2017)》指出，新世紀(jì)第一個10年，農(nóng)村人口減少1.33億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地反而增加了3045萬畝，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4。每年因農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，新增農(nóng)村閑置住房5.94億平方米，折合市場價值約4000億元。

從需求側(cè)看，鄉(xiāng)村休閑、旅游、養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)村電商等新業(yè)態(tài)在農(nóng)村發(fā)展迅速。僅2017年，全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游各類經(jīng)營主體就達(dá)33萬家，比上年增加3萬多家。“井噴式”的增長態(tài)勢讓農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的用房用地需求日益強(qiáng)烈，無地?zé)o房可用常常成為這些創(chuàng)新主體吐槽的焦點(diǎn)。

“供需無法匹配，其根源在于缺乏相應(yīng)的制度安排來保障各方權(quán)益。”葉興慶說。今年的中央一號文件提出，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。“探索‘三權(quán)分置’改革，為閑置農(nóng)房和宅基地的利用提供了空間。應(yīng)當(dāng)注意的是，要讓閑置的農(nóng)房、宅基地用起來，同時也要防止炒起來。”

葉興慶說，判斷“用起來”還是“炒起來”，一個很重要的維度是看誰來主導(dǎo)。按照現(xiàn)行的宅基地制度安排，只有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員才能獲得宅基地的使用權(quán)，把閑置農(nóng)房、宅基地用起來，也應(yīng)強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主導(dǎo)作用，通過與工商資本聯(lián)營、合作，有效盤活閑置資源。要嚴(yán)格防止投機(jī)資本將閑置的宅基地、農(nóng)房炒起來，更不能讓城里的投機(jī)資本利用農(nóng)村宅基地建別墅大院和私人會所。

活權(quán)先要確權(quán)。目前全國農(nóng)村宅基地登記發(fā)證率達(dá)到82%，集體建設(shè)用地登記發(fā)證率達(dá)到76%。國家行政學(xué)院教授劉銳說，宅基地確權(quán)需要準(zhǔn)確把握法律法規(guī)和政策規(guī)定，不能“一刀切”，不能讓違法違規(guī)者通過“三權(quán)分置”獲取超額利益。要處理好違法違規(guī)宅基地占有者、合法宅基地權(quán)利人以及因各種客觀原因沒有取得宅基地的農(nóng)民之間利益平衡。

調(diào)——

新增耕地等指標(biāo)跨省域調(diào)劑，將使土地增值收益從發(fā)達(dá)地區(qū)流向欠發(fā)達(dá)地區(qū)，從城市化地區(qū)流向非城市化地區(qū)

今年的中央一號文件提出，改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法，建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，將所得收益通過支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。《政府工作報告》對此進(jìn)行了重申。

葉興慶表示，此項改革的實質(zhì)是在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)土地增值收益從發(fā)達(dá)地區(qū)流向欠發(fā)達(dá)地區(qū)，從城市化地區(qū)流向非城市化地區(qū)。“從現(xiàn)實看，東部發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)過多年發(fā)展，補(bǔ)充耕地的空間基本沒有了，難以完成占補(bǔ)平衡，欠發(fā)達(dá)地區(qū)通過土地整治，將新增耕地指標(biāo)等調(diào)劑給發(fā)達(dá)地區(qū)，一方可以獲得發(fā)展空間，一方可以獲得發(fā)展資金，實現(xiàn)雙贏。”

基層實踐早已開始。去年底，四川馬邊縣與浙江紹興市越城區(qū)正式簽訂土地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)協(xié)議，這是全國首筆土地增減掛鉤指標(biāo)跨省流轉(zhuǎn)。此次簽約流轉(zhuǎn)指標(biāo)共計7000畝，總金額達(dá)50.4億元。四川省國土資源廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益將全部用于當(dāng)?shù)孛撠毠裕瑸檗r(nóng)村的聚居點(diǎn)建設(shè)、扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金支持。

今年全國兩會結(jié)束之后，國辦印發(fā)了《跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，明確兩項新政的實施細(xì)則，回應(yīng)了指標(biāo)量、價如何確定等社會關(guān)切。

就補(bǔ)充耕地跨省統(tǒng)籌而言，《辦法》規(guī)定，由中央部委充當(dāng)指標(biāo)調(diào)劑的中間人，以占用耕地類型確定基準(zhǔn)價，依據(jù)指標(biāo)需求者經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度收取不同的補(bǔ)償費(fèi)用，在5檔省份指標(biāo)調(diào)節(jié)系數(shù)中，北京、上海位列第一檔，調(diào)節(jié)系數(shù)為2，重慶、四川、貴州等省份位列五檔地區(qū)，調(diào)節(jié)系數(shù)為0.5。

就增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑而言，《辦法》明確將由國家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用的建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)限定為深度貧困的“三區(qū)三州”(即西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州)和其他深度貧困縣。此項指標(biāo)量、價均由中央部委指定，不是供需雙方自由競價。專家表示，此規(guī)定有利于減少指標(biāo)供給方的盲目性，避免指標(biāo)價格大起大落。但要注意的是，計劃分配的指標(biāo)量有可能與各地提供節(jié)余指標(biāo)的潛力、意愿脫節(jié)，會造成一些地方自上而下分配節(jié)余指標(biāo)的“生產(chǎn)量”，有可能導(dǎo)致行政推動、強(qiáng)迫命令、違背農(nóng)民意愿的情況發(fā)生，在實際工作中應(yīng)注意防止。

葉興慶提醒，資源是最寶貴的，欠發(fā)達(dá)地區(qū)要從長計議，別為了眼前的收益把指標(biāo)全部騰挪給發(fā)達(dá)地區(qū)，要為自己未來發(fā)展留下用地空間。