本報記者 宋興國 實 習(xí) 生 范孜恒 北京報道

導(dǎo)讀

房地產(chǎn)稅立法的爭議焦點，在于個人持有住房的房產(chǎn)稅的征收。目前，立法的法理基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)和技術(shù)基礎(chǔ)都在逐漸厘清，但由于房地產(chǎn)稅涉及廣大群眾的切身利益，其立法論證過程，還應(yīng)對公眾更加透明，從而得到納稅人的理解和認(rèn)同。

“我最大的疑問是，政府工作報告提到的房地產(chǎn)稅，到底是用來干嘛的?”4月初，一位東北的房地產(chǎn)商人成明軒(化名)向21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示。

成明軒告訴記者，他每年都會仔細(xì)研讀政府工作報告，而他對房地產(chǎn)稅的疑問，也來源于此。

成明軒說，最近幾年，政府工作報告三次提到了房地產(chǎn)稅。分別是2014年、2018年和2019年，但三年都只提到推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法，并未做更多解釋和說明。

成明軒此前并非地產(chǎn)商人，他的第一個項目在2018年才開售，在他看來，政府部門出臺房地產(chǎn)稅的目的到底是什么，會很大程度影響后續(xù)樓市的走向。

21世紀(jì)經(jīng)濟報道注意到，盡管在近年來很少提及房地產(chǎn)稅改革的目的，但從更早些時候的表述來看，正確引導(dǎo)住房消費，調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場，是政府推動房地產(chǎn)稅改革的重要目的。

隨著政府工作報告連續(xù)兩年提到推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法，房地產(chǎn)稅的關(guān)注度持續(xù)提升。在博鰲亞洲論壇2019年年會上，中國人民大學(xué)副校長、金融研究所所長吳曉求，中國財政科學(xué)研究院原院長、華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院院長賈康等權(quán)威專家關(guān)于房地產(chǎn)稅的激烈討論，再度引起各方熱議。

有學(xué)者向21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，房地產(chǎn)稅立法的爭議焦點，在于個人持有住房的房產(chǎn)稅的征收。目前，立法的法理基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)和技術(shù)基礎(chǔ)都在逐漸厘清，但由于房地產(chǎn)稅涉及廣大群眾的切身利益，其立法論證過程，還應(yīng)對公眾更加透明，從而得到納稅人的理解和認(rèn)同。

此外，房地產(chǎn)稅作為地方稅種，如何賦予地方更大的自主權(quán)力?如何估算全國住房保有量?都是需要解決的問題。

土地轉(zhuǎn)讓支出首次超過收入

2010年，《國務(wù)院關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》提出，發(fā)揮稅收政策對住房消費和房地產(chǎn)收益的調(diào)節(jié)作用。財政部、稅務(wù)總局要加快研究制定引導(dǎo)個人合理住房消費和調(diào)節(jié)個人房產(chǎn)收益的稅收政策。

2011年，上海和重慶開始推動開展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅的試點，在其相關(guān)文件的目的說明中，也都主要提到了“調(diào)節(jié)收入分配”和“引導(dǎo)個人住房消費”。

不過，近年來，隨著我國財稅體制改革的推進(jìn)和地方財政壓力的加大，房地產(chǎn)稅作為地方政府重要稅收收入來源的作用，開始受到國內(nèi)的關(guān)注。

民生證券在今年2月的一份研報中指出，從當(dāng)前我國中央、地方政府的財權(quán)事權(quán)不匹配的背景來看，進(jìn)一步的財稅改革大概率將要繼續(xù)推進(jìn)。在此背景下，對于如何重構(gòu)地方財政的主體稅種，社會上有較多的意見。而考慮到近年來體量增長最快的、關(guān)注度最高的房地產(chǎn)行業(yè)，立法全面開征房地產(chǎn)稅的聲音便逐漸出現(xiàn)。

另一方面，中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院院長劉守英曾在接受21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者專訪時表示，以土地招拍掛制度和土地抵押融資，將土地資本化，為城市建設(shè)提供資金的“以地謀發(fā)展模式”已經(jīng)走到盡頭。

數(shù)據(jù)也顯示，土地財政模式已經(jīng)迎來拐點。

根據(jù)財政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2018年，全國土地使用權(quán)出讓收入65096億元，同比增長25%，而土地出讓收入相關(guān)支出則達(dá)到69941億元，同比增長34.2%。這是我國第一次出現(xiàn)土地轉(zhuǎn)讓相關(guān)支出超過收入的情形。

在這一背景下，以房地產(chǎn)稅緩解土地財政難題，是房地產(chǎn)稅的任務(wù)之一。

重要問題需要論證

關(guān)于房地產(chǎn)稅，一個備受關(guān)注的問題是，開征針對個人的房產(chǎn)稅，需要的前提條件是什么?這決定了房產(chǎn)稅來臨的時間表。

理論上，房地產(chǎn)稅被認(rèn)為應(yīng)該是一個完整的稅收體系，其征收對象包括“房產(chǎn)”和“地產(chǎn)”，且涵蓋房地產(chǎn)的“交易”和“持有”等環(huán)節(jié)。

在我國，涉及房地產(chǎn)的稅種有10項，包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅、土地增值稅、增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅，其中前5項是不動產(chǎn)領(lǐng)域特有的稅種。

從1986年9月國務(wù)院正式發(fā)布《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》起，以房產(chǎn)為征稅對象，房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)所有人負(fù)責(zé)繳納的房產(chǎn)稅就一直在我國征收。但該條例同時規(guī)定，個人非營業(yè)用的房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅。

在采訪過程中，有學(xué)者向21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，如何向納稅人講清楚房地產(chǎn)稅立法的“道理”，達(dá)成各界關(guān)于房地產(chǎn)稅的共識，也是當(dāng)前在立法論證和解讀過程中需要重視并且必須要完成的一項任務(wù)。

武漢大學(xué)法學(xué)院教授孟勤國向21世紀(jì)經(jīng)濟報道表示，根據(jù)中國首份《中國家庭金融調(diào)查報告》，中國自有住房擁有率超過85%，這意味著房地產(chǎn)稅中，持有房產(chǎn)環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅一旦對個人開征，會關(guān)系到全國大部分家庭的切身利益。因此，必須對房地產(chǎn)稅立法開展嚴(yán)格的立法論證，一是要論證房地產(chǎn)稅的合法性和合理性，二是要對房地產(chǎn)稅到底能不能抑制房價過度上漲進(jìn)行論證。

而重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院院長劉貴文則告訴21世紀(jì)經(jīng)濟報道，在房地產(chǎn)稅立法的過程中，立法機關(guān)的一個重要任務(wù)是，把房地產(chǎn)稅立法的“道理”向納稅人解釋清楚，包括征稅的目的、稅收的使用方向和監(jiān)管模式等。

其中，劉貴文指出，把房地產(chǎn)稅法的法理講清楚是關(guān)鍵。他舉例表示，不少人認(rèn)為，土地國有的情況下，房屋持有人在實際上承擔(dān)了土地出讓金的基礎(chǔ)上，不應(yīng)該再征收住房保有環(huán)節(jié)的稅，國際上是土地私有所以征稅。但實際上，在英國等國家的公有土地上，房主也只享有土地使用權(quán)，但與私有土地一樣，需要在房產(chǎn)持有過程中繳納市政稅。

今年全國兩會期間的記者會上，全國人大財經(jīng)委負(fù)責(zé)人表示，房地產(chǎn)稅法由全國人大常委會預(yù)算工作委員會會同財政部組織起草，目前，相關(guān)部門正在完善法律草案、重要問題的論證等方面的工作，待條件成熟時提請全國人大常委會初次審議。

而在制度和技術(shù)層面的基礎(chǔ)搭建上，近日，濟南大學(xué)商學(xué)院教授，西澤金融研究院院長趙建撰文指出，房地產(chǎn)稅，迫切需要從制度根源——主要包括產(chǎn)權(quán)制度、財產(chǎn)登記制度、立法機制等，以及從技術(shù)層面——稅務(wù)和財務(wù)精算技術(shù)、財產(chǎn)評估方法等入手，從系統(tǒng)論的框架內(nèi)進(jìn)行架構(gòu)。

具體來看，分析人士指出，包括開展全國住房普查、建立全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記、修訂《稅收征管法》、統(tǒng)一界定房屋性質(zhì)、發(fā)展批量房價評估體系等多個前置工作需要完成。

其中，2018年6月，自然資源部宣布全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺已實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，這標(biāo)志著“增量”不動產(chǎn)登記已經(jīng)實現(xiàn)。

而針對存量住房的住房普查，21世紀(jì)經(jīng)濟報道注意到，在2013年，國家統(tǒng)計局高層曾表示，住房普查將來可能與人口普查相結(jié)合。而第七次全國人口普查將于2020年進(jìn)行。

免稅面積應(yīng)因地制宜

另一個廣受關(guān)注的問題是，一旦房產(chǎn)稅確實對個人開征，將會如何確定稅基和稅率?

此前，住建部住房政策專家委員會副主任顧云昌曾告訴21世紀(jì)經(jīng)濟報道，在立法方面，房地產(chǎn)稅應(yīng)該和整個稅收體系的改革結(jié)合起來，既要有保有環(huán)節(jié)稅收，在開發(fā)、流通環(huán)節(jié)當(dāng)中，也應(yīng)該和一些稅相應(yīng)合并。另外，稅基是寬的，但稅率不可能一蹴而就。要考慮區(qū)域差別和大部分業(yè)主的接受能力，區(qū)別不同城市的稅率，明確哪些是可以減免的，綜合考慮稅基、稅率、優(yōu)惠政策。

在稅基問題上，國際上，房產(chǎn)稅開征的稅基有依據(jù)租金收入的和依據(jù)房屋評估價兩種。2017年12月，時任財政部長肖捷撰文指出，要按照立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)的原則，推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和實施。對工商業(yè)房地產(chǎn)和個人住房按照評估值征收房地產(chǎn)稅，適當(dāng)降低建設(shè)、交易環(huán)節(jié)稅負(fù)，逐步建立完善的現(xiàn)代房地產(chǎn)稅制度。

在稅率問題上，多位受訪人士均表示，作為地方稅種，房產(chǎn)稅的稅率設(shè)置將會賦予地方更大的權(quán)力。

西南政法大學(xué)教授、中國社會法研究會副會長劉俊則告訴21世紀(jì)經(jīng)濟報道，開征房地產(chǎn)稅，一是在制度建立初期，稅率不能過高;二是稅率高低與征稅基數(shù)評估高低形成內(nèi)在邏輯關(guān)系，通常稅基(評估價)越高，稅率相對越低，反之亦然。

此外，在房產(chǎn)稅免征額上，各地的免征額設(shè)置被認(rèn)為應(yīng)該因地制宜。

今年全國兩會期間，全國人大財經(jīng)委副主任尹中卿向21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者表示，房地產(chǎn)稅肯定要設(shè)定最低居住面積免除額。尹中卿主張對居民住宅免稅面積應(yīng)該寬松一點，不要像個稅一樣頻繁提標(biāo)準(zhǔn)，一開始寧可把標(biāo)準(zhǔn)定得高一點。比如，如果平均住房面積30平方米，可以確定人均40平方米、50平方米甚至60平方米作為免稅面積，“按照‘房住不炒’的原則，自住的可以盡量不交、少交，這樣稅種才容易推出”。

此外，對于擁有多套房產(chǎn)的房主來說，空置稅是否會出臺，也是一個市場關(guān)心的問題。

3月27日，中國財政科學(xué)研究院原院長、華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院院長賈康表示，房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征稅是可行的，但對于空置稅持謹(jǐn)慎態(tài)度。

賈康指出，如何認(rèn)定空置與否，討論了若干年還是有爭議，如果能夠認(rèn)定“空置”，這個稅種還是可行的，但是現(xiàn)在看不出這種可能性。同時，即使空置稅成為一個征稅稅種，也不能替代房地產(chǎn)稅。

住房保有量之謎

從宏觀來看，房地產(chǎn)稅影響幾何?

Wind數(shù)據(jù)顯示，2017年，包括契稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅和房產(chǎn)稅在內(nèi)，我國5種不動產(chǎn)領(lǐng)域特有稅種總計實現(xiàn)稅收16438億元，占地方財政收入的17.97%。

其中，只對經(jīng)營性房產(chǎn)進(jìn)行征收的房產(chǎn)稅，實現(xiàn)2604億元，占地方財政收入僅2.85%。

多位受訪人士均向21世紀(jì)經(jīng)濟報道表示，如果針對個人保有住房環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅的開征，房產(chǎn)稅的比重或會大幅度上升，但同時，包括契稅、土地增值稅、個人所得稅等交易流轉(zhuǎn)過程中的稅收，會做相應(yīng)的合并和下調(diào)，避免重復(fù)征稅。

不過，從試點的上海和重慶來看，由于稅率較低、征收范圍將較小等原因，對地方財政收入影響并不明顯。

政策來看，上海對首套房免征，同時規(guī)定家庭人均住房面積不超過60平方米的部分免稅，并且按照住房的市場交易價格的70%來計算;重慶方案是對每戶100平方米(高檔商品房)和180平方米(獨棟商品住宅)內(nèi)這一部分免征。稅率方面，上海稅率暫定0.6%;重慶稅率為0.5%-1.2%。

以重慶為例，2018年重慶全市收入房產(chǎn)稅67.3億元，約占全部稅收收入的4.2%，而2014年，兩個數(shù)字分別是17.4億元和3.7%。

不過，由于我國從自1984年以來，一直沒有進(jìn)行新的全國性住房普查，確切的住房保有量難以估計，再疊加未來各個地方不同的稅率與免征額等設(shè)置，多位受訪人士均指出，現(xiàn)階段還難以直接測算開征房產(chǎn)稅可能帶來的影響。但從上海和重慶的經(jīng)驗來看，類似的稅率設(shè)置，對樓市影響不大。