防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作一大重點(diǎn)，近期一些專家圍繞債務(wù)尤其是地方政府債務(wù)的討論升溫，其中核心問題落在如何看待當(dāng)前地方政府債務(wù)，上級政府是否應(yīng)該救助以及如何救助。

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如何看隱性債

近期，廈門大學(xué)教授趙燕菁發(fā)表《債務(wù)是經(jīng)濟(jì)重啟的關(guān)鍵》一文，建言今年政策的目標(biāo)不應(yīng)是去債務(wù)，相反要“維持債務(wù)的價(jià)值，擴(kuò)張債務(wù)的規(guī)模”。對此，西京研究院創(chuàng)始院長趙建以《重啟經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵并非債務(wù)，而是信用》一文，與趙燕菁展開探討。雙方你來我往之后，趙建《中國不能再吸食債務(wù)鴉片，要重新激活市場經(jīng)濟(jì)和民營企業(yè)》一文，又引來中銀國際證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家徐高的反駁，比如徐高撰寫了《將債務(wù)比作鴉片錯得離譜》一文。

由于上述債務(wù)話題隔空辯論受到關(guān)注，2月19日晚間中國社科院金融研究所副所長張明在線上主持了一場如何看待中國債務(wù)問題的辯論，趙建和徐高線上首次展開辯論，粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒以觀察員身份參與討論，引起幾萬人圍觀。

這只是今年債務(wù)話題熱議的一個開端。盡管上述多方探討債務(wù)涉及內(nèi)容較多，但最為核心的問題，都聚焦到地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)。目前中國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要聚集在隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而經(jīng)過多年強(qiáng)監(jiān)管，隱性債務(wù)增長勢頭得以遏制；地方近些年努力化解存量隱性債務(wù)，隱性債務(wù)減少1/3以上，財(cái)政部認(rèn)為地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)緩釋可控。

不過，在去年地方政府賣地收入大降，稅收也受到明顯沖擊，綜合財(cái)力受到影響的背景下，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)受到更多關(guān)注。中央也將防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為今年經(jīng)濟(jì)工作的一大要點(diǎn)，而關(guān)鍵在于隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解上。

地方政府隱性債務(wù)，是指在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。而債務(wù)舉借主體絕大多數(shù)都是地方政府融資平臺公司（也被稱為城投）。

隱性債務(wù)之所以存在風(fēng)險(xiǎn)，一大關(guān)鍵在于項(xiàng)目收益覆蓋不了融資成本。

趙燕菁撰文表示，地方債真正的問題在于資產(chǎn)不能帶來正的凈現(xiàn)金流?，F(xiàn)實(shí)中，大部分地方債投向了公共基礎(chǔ)設(shè)施，這些龐大的資產(chǎn)所產(chǎn)生的經(jīng)常性收入很少，大部分價(jià)值外溢到周邊土地上，但房價(jià)和地價(jià)的持續(xù)低迷，使得基礎(chǔ)設(shè)施帶來的所有者權(quán)益無法通過賣地充分回收。加上資產(chǎn)不斷折舊、負(fù)債持續(xù)還息、運(yùn)維成本居高不下，導(dǎo)致整個資產(chǎn)負(fù)債表被動縮表，地方債出現(xiàn)違約。

徐高曾測算上千家地方政府融資平臺公司基建項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目融資回報(bào)率大概為2%，而融資成本大概在4%~5%，這也被認(rèn)為債務(wù)過度擴(kuò)張，不可持續(xù)。但這是因?yàn)榛?xiàng)目本身回報(bào)率低看，如果考慮到基建項(xiàng)目創(chuàng)造社會效益使得地價(jià)上漲等收益，地方政府算總收益能打平。

正是如此，過去幾十年，中國不少地方政府通過融資平臺公司為城市建設(shè)融資，推動了城市化進(jìn)程，帶動經(jīng)濟(jì)增長。

基于上述客觀情況，徐高認(rèn)為，地方政府融資平臺公司債務(wù)并非是宏觀風(fēng)險(xiǎn)來源，不能一棍子打死。

當(dāng)然，地方融資平臺公司雖然推動了城市化進(jìn)程，但客觀上也積累巨額隱性債務(wù)，為了防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2015年開始國家要求剝離融資平臺公司政府融資職能，堵住違規(guī)舉債新增隱性債務(wù)“后門”，與此同時大開發(fā)行地方政府債券融資的“前門”。2017年以來隱性債務(wù)監(jiān)管力度加大，核心是遏制新增隱性債務(wù)，積極穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)。

趙建則從一些地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重個案出發(fā)，將過度舉債比作吸食債務(wù)鴉片，強(qiáng)調(diào)中國不能再繼續(xù)讓地方不規(guī)范地大肆發(fā)債了。

“有個縣一年財(cái)政收入不到幾十個億，但負(fù)債（包括隱形債務(wù)）已經(jīng)幾百個甚至上千億，這個難道不可怕？”趙建撰文稱。

張明在前述線上辯論總結(jié)陳述時表示，債務(wù)規(guī)模不重要，債務(wù)的效率很重要。未來舉債的收益和成本估算是非常重要工作。每個舉債需要詳細(xì)的成本收益核算，哪怕收益更多是社會性的，也要有粗略估算。

專家建言上級適當(dāng)救助

為約束地方無序舉債，各級政府須對其舉債負(fù)償還責(zé)任。比如，財(cái)政部多次強(qiáng)調(diào)，地方債堅(jiān)持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”。不少省級發(fā)文也明確，對市縣政府債務(wù)，省級實(shí)行不救助原則。

趙燕菁認(rèn)為，地方債形成的資產(chǎn)看上去沒有直接收益，但實(shí)際上都會轉(zhuǎn)變?yōu)檎愂盏脑黾?。而按照央地分稅制，中央政府在稅收的分成中占的是大頭。正是這種無形的財(cái)富轉(zhuǎn)移，使得中央財(cái)政稅收的增速多年來一直高于GDP增速，中央在總稅收中的占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于在總投資中的占比。這意味著地方政府的負(fù)債相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胝乃姓邫?quán)益。

基于此，趙燕菁建議中央政府接手部分地方債。而隨著房地產(chǎn)市場恢復(fù)，很多地方債仍然可以兌付。中央需要接手多少負(fù)債取決于房地產(chǎn)市場能在多大程度上得以恢復(fù)。

趙建認(rèn)為，當(dāng)前發(fā)債要“救急不救窮”。對于出風(fēng)險(xiǎn)的地方，一方面該救助還是救助，另一方面要查清責(zé)任，落實(shí)債務(wù)終身制。中央必須要嚴(yán)格把關(guān)，讓地方知道預(yù)算并非沒有邊界，財(cái)政預(yù)算是硬約束的。

張明表示，靠地方解決存量債務(wù)問題非常困難，需要中央政府積極介入。要解決存量債務(wù)，離不開債務(wù)置換和重組。未來理想情況是拉長債務(wù)久期、拉低成本，而這需要不同類型債務(wù)置換，無論是通過省級政府舉債置換，還是國債，都有必要。而避免類似隱性債務(wù)增長，可以考慮通過發(fā)行國債來融資，避免地方以過高的市場化利率去融資。

從今年各地預(yù)算報(bào)告來看，不少省份繼續(xù)強(qiáng)化隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范。其中，不少地方加大隱性債務(wù)處置力度，一些地方積極爭取中央支持，推動金融機(jī)構(gòu)展期降息。與此同時，加強(qiáng)對融資平臺公司的綜合治理，推動分類轉(zhuǎn)型。

要真正根治隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，則需對癥下藥。

羅志恒認(rèn)為，我國地方政府債務(wù)上升與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有關(guān)，與債務(wù)和投資驅(qū)動型的經(jīng)濟(jì)增長模式有關(guān)。他建議，未來要進(jìn)一步厘清政府與市場關(guān)系，界定政府職責(zé)與規(guī)模。建立匹配多元目標(biāo)治理體系下的政績考核激勵約束制度和財(cái)政評估制度。建立政策出臺前評估和實(shí)施效果問責(zé)機(jī)制，避免各領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)蔓延至財(cái)政，避免風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化透支財(cái)政空間。

張明認(rèn)為，解決中國債務(wù)問題是項(xiàng)系統(tǒng)工程。從表面看需要地方財(cái)權(quán)和事權(quán)更加匹配，即推進(jìn)地方稅體系建設(shè)，擁有更多的收入，也需要中央回收更多的支出責(zé)任。

趙建表示，地方高質(zhì)量發(fā)展不是靠發(fā)債，而是要靠市場經(jīng)濟(jì)和民營企業(yè)，不能再用“總量刺激的努力來掩飾結(jié)構(gòu)性改革的懶惰”。應(yīng)該一方面把債務(wù)用在最為關(guān)鍵的民生問題上，另一方面支持市場經(jīng)濟(jì)，支持民營企業(yè)，發(fā)揮中國經(jīng)濟(jì)的自愈力。