經(jīng)歷了超10年的投資建設熱潮后，一路高歌猛進的中國高鐵建設開始“減油門”。

3月29日，國務院轉發(fā)了由國家發(fā)改委、交通部、國家鐵路局和中國國家鐵路集團(以下簡稱國鐵集團)四個部門聯(lián)合發(fā)布的《關于進一步做好鐵路規(guī)劃建設工作的意見》(以下簡稱《意見》)?！兑庖姟诽岢?，將嚴格控制建設既有高鐵的平行線路，嚴禁以新建城際鐵路、市域(郊)鐵路名義違規(guī)變相建設地鐵、輕軌，同時對350公里/時的高鐵項目明確了建設門檻。

這是近年來決策層首次對高速鐵路建設提出限制性要求，意味著中國高速鐵路項目從審批到施工全面收嚴。

早有端倪

政策風變在去年已現(xiàn)端倪。全國鐵路自2014年起就保持在每年8000億元左右的投資高位，且新建鐵路中一半以上都是高鐵。而2020年兩會政府工作報告提出“增加鐵路建設資本金1000億”，業(yè)內曾預測2020年鐵路投資將會超過8000億，但去年鐵路固定投資最終完成金額為7819億。

到了2021年初，交通運輸部、國鐵集團更是一反常態(tài)，均未發(fā)布明確的鐵路投資計劃金額目標。3月18日，交通運輸部表示，預計未來15年，平均每個五年投產鐵路里程為1.8萬公里左右，低于現(xiàn)狀水平。

事實上，中國高速鐵路的實際投產建設已經(jīng)過度超前，且高速鐵路和普通鐵路不均衡的問題尤為突出。

按照“十三五”規(guī)劃以及2016年發(fā)布的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，至2020年，全國鐵路營業(yè)里程應該達到15萬公里，其中高速鐵路3萬公里;2025年鐵路網(wǎng)規(guī)模達到17.5萬公里，其中高速鐵路3.8萬公里。但實際上，2020年全國高速鐵路運營里程已達3.79萬公里，提前五年完成了任務目標。但2020年全國鐵路營業(yè)里程僅達到14.64萬公里，實際完成額與規(guī)劃目標還相差3700公里。

國家發(fā)展改革委綜合運輸研究所所長汪鳴在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，造成高速鐵路超預期目標，而普速鐵路未完成預期目標的原因，是地方普遍熱衷于高速鐵路建設，而忽視普速鐵路發(fā)展。他說，國家在十四五綜合交通運輸發(fā)展規(guī)劃編制伊始出臺《意見》，就是要糾正各地對于鐵路建設的認識，“避免爭相或變相將鐵路項目納入國家規(guī)劃”。

“此次出臺《意見》并不意味著中國高鐵建設踩剎車，而只是減油門。”同濟大學鐵道與城市軌道交通研究院教授孫章在接受《中國新聞周刊》采訪時指出，“十三五”期間年均投產鐵路里程為5080公里，即使按照新規(guī)劃計算，今后的年均投產鐵路里程也有3600公里，雖有速度下降，但規(guī)模和力度仍然很大，“重點是調整高鐵與普鐵的投產比例”。

債務焦慮

此次《意見》中多次提及鐵路負債的問題，要求“妥善處理存量債務，嚴格控制新增債務”。作為中國鐵路建設的主體，國鐵集團承擔了絕大多數(shù)鐵路的投資，也因此負擔了巨大的債務。

截至2020年底，全國鐵路營業(yè)里程達14.63萬公里，5年間增長20.9%;高速鐵路運營里程達3.79萬公里，相較2015年末的1.98萬公里，相當于在“十三五”期間翻了近一番，穩(wěn)居世界第一。

關鍵問題在于，中國高鐵建設主要靠債務融資，迅猛增長的鐵路里程背后正是巨額債務。

從2005年到2020年，國鐵集團(原鐵道部)總負債從4768億元猛增到2020年的5.57萬億元。據(jù)國鐵集團財務審計報告，截至2020年第三季度，國鐵集團資產負債率已達65.88%，比其他央企高出1.5個百分點，且與其他央企資產負債率“圓滿完成3年降低2個百分點的目標”相比，鐵路資產負債率不降反升。

國鐵的債務償付壓力已經(jīng)到來。2016年至2019年，中國鐵路建設債券規(guī)模每年3000億元，其中2000億用來進行鐵路建設項目和裝備購置，其余部分用于債務結構調整。而到了2020年，注冊的鐵路債券金額為2100億，其中僅700億用于鐵路項目建設，有1400億用于債務結構調整。

國鐵的這些債券多為5年期，2021年正是2016年后第5年。換言之，自2021年起的“十四五”時期，國鐵開始進入本息償付高峰期。而眼下，國鐵集團近幾年的凈資產收益率僅為2%左右，盈利能力并不強，鐵路運輸收入的現(xiàn)金流尚不足以覆蓋運營成本，更無力償債付息。

許多地方政府在高鐵建設中也背負了巨額債務。近些年高鐵建設從人口密度高的東部發(fā)達地區(qū)延伸到人口密度小的中西部地區(qū)，沿線地方政府建設的積極性高漲，承擔了建設債務的大頭。

北京交通大學經(jīng)濟管理學院教授趙堅在接受《中國新聞周刊》采訪時指出，東部地區(qū)人口密集、經(jīng)濟發(fā)達、適合建高鐵的通道，國鐵出資比例高;而中西部地區(qū)人口規(guī)模小、密度低、經(jīng)濟欠發(fā)達、不適合建高鐵的通道，地方政府出資比例高。

這背后隱含的風險是，欠發(fā)達地區(qū)建設高鐵項目導致地方政府債務高企，同時高鐵的營收及效率低，地方政府將面臨著比國鐵更高的財務風險。

以地處西南邊陲的廣西為例，截至2020年底，廣西境內高鐵運營里程1792公里，位居全國第一。

上海交通大學教授陳欣向《中國新聞周刊》表示，一些地方的經(jīng)濟發(fā)展程度、人口密度等無法支撐高鐵項目，尤其一些中西部地區(qū)的地方債已經(jīng)高企，如果再盲目上馬高鐵項目，會進一步加劇債務風險。

此次《意見》提出，既有高鐵能力利用率不足80%的，原則上不得新建平行線路。新建鐵路項目要嚴格按照國家批準的規(guī)劃實施，規(guī)劃內項目不得隨意調整功能定位、建設時序和建設標準，未列入規(guī)劃的項目原則上不得開工建設。

在投資結構上，《意見》提出，要通過多種渠道增加鐵路建設資本金來源，確保中西部鐵路項目權益性資本金比例原則上不低于50%。同時提出鐵路分類分層建設，干線鐵路由中央與地方共同出資，國鐵集團負責項目建設運營。城際鐵路、市域(郊)鐵路、支線鐵路及鐵路專用線，以有關地方和企業(yè)出資為主。

但國家發(fā)展改革委綜合運輸研究所所長汪鳴在《中國新聞周刊》采訪時也表示，高鐵項目是準公益性項目，僅僅以財務數(shù)據(jù)來衡量高鐵運營情況，并不能全面反映高鐵項目的收益和成本。“在全面考慮其運營財務情況的同時，也要全面分析項目建設帶來的其他方面功能和作用”。

效率瓶頸

實際利用率偏低，是高鐵多年的痛點。

從2008年到2020年，中國新增鐵路里程數(shù)約為6.6萬公里，其中高鐵新增里程數(shù)為3.72萬公里。這意味著，近12年的新建鐵路一半以上都是高鐵。但高鐵普遍存在運量低、運輸效率低、運力閑置的問題。

運營成本、人口密度、上座率等因素綜合導致了高鐵的虧損。例如，中西部地區(qū)的鄭西高鐵(鄭州-西安)，運營兩年上座率不到50%，虧損14億元;武漢城市圈首條城際鐵路武咸城鐵開通4個多月來，上座率不足50%;安徽淮北站高鐵平均上座率僅為30.8%，其中開往上海的G7294次列車上座率最低，只有21%。

“高鐵上座率具有地區(qū)不平衡和時期不平衡的問題。”趙堅向《中國新聞周刊》指出，一方面，現(xiàn)在只有京滬、京廣等個別線路的上座率能達到80%，其余很多線路甚至連50%都達不到。另一方面，在熱門節(jié)假日期間部分線路可能上座率接近100%，而淡季可能連40%都達不到。

運輸密度是反映鐵路運輸能力利用效率的重要指標，即平均每公里鐵路一年完成的運輸周轉量。趙堅指出，當一條高鐵線路的運輸密度達到3600萬人公里/公里時，才能剛剛覆蓋運營成本。中國高鐵中運輸密度最高的京滬高鐵的運輸密度為4800萬人公里/公里左右，最低的蘭新高鐵僅為230萬人公里/公里左右，全國高鐵的平均運輸密度僅1700萬人公里/公里左右。

一邊是遠不達標的高鐵運輸密度，一邊是遠高于普通鐵路的高鐵運營成本。在電力成本、維修成本、人工成本等構成的高鐵運營成本中，電力的成本最高。目前，時速350公里動車組功率8800千瓦，人均16千瓦;時速250公里動車組功率4800千瓦，人均七八千瓦。這意味著，350公里動車組一小時耗電成本就達到5000元到9000元之間。

趙堅指出，以每天只開行4對高鐵列車的蘭新高鐵為例，其運輸收入甚至不足以支付電費，而蘭新高鐵有每天開行160對以上高鐵列車的能力。

另一方面，大規(guī)模高鐵建設，導致中國鐵路的高普鐵比例失調、貨運的市場份額急速下降。

從工程設計上看，高鐵的線路軌道比較特殊，并不適合貨運列車行駛。若以250-350公里/時的速度運行每列車重達2萬噸的貨運列車，既不經(jīng)濟也不環(huán)保。從運輸成本上看，許多貨運連普通鐵路的運費都難以承受，更不可能承擔更高的高鐵運費，這也導致大量貨運需求被趕向更便宜的公路運輸。

“今后的鐵路規(guī)劃急需把客運和貨運的比例調整恰當。”同濟大學鐵道與城市軌道交通研究院教授孫章向《中國新聞周刊》表示，“現(xiàn)在高鐵載客率達80%以上的線路寥寥無幾，而貨運能力又不足。要提高利用率，就要想辦法利用高鐵的貨運能力。”

孫章指出，鐵路運輸貨物一般分為“黑貨”和“白貨”，“黑貨”指煤炭、礦石、石油、鋼鐵等大宗商品，“白貨”指電器、電子設備等高附加值商品。既往鐵路貨運只運“黑貨”不運“白貨”，已經(jīng)不適應現(xiàn)在的貨運需求。

汪鳴向《中國新聞周刊》表示，高鐵的運力資源十分寶貴，但要推進高鐵降本增效，不能“頭痛醫(yī)頭”地僅僅針對高鐵路網(wǎng)運行，應該統(tǒng)籌考慮如何建立可持續(xù)的反哺機制，比如推進高鐵沿線綜合開發(fā)，推進高鐵樞紐TOD建設，利用鐵路富余運力開展貨物運輸?shù)取?/p>

審批收緊

由于此次《意見》明確將高鐵速度等級與客流密度掛鉤，對高鐵項目的審批全面收緊，使得很多預備開工的高鐵項目面臨變數(shù)。國家發(fā)展改革委綜合運輸研究所所長汪鳴向《中國新聞周刊》透露，受《意見》影響，一些納入實施計劃的項目已處于暫停狀態(tài)，如關中平原城市群、濟南都市圈等部分城際鐵路項目已暫停。對部分地區(qū)迫切上馬的鐵路項目，不排除會進行降速修建的可能性。

按照高速鐵路項目建設審批的流程規(guī)范，高速鐵路首先要被列入規(guī)劃，然后才能立項、批復，繼而按照程序開展項目招標、開工建設。然而，在全國大舉修高鐵的十幾年里，地方高鐵項目擅自開工后被叫停的情況屢屢出現(xiàn)。

2011年，津秦高鐵和膠濟專線因環(huán)境審批問題被叫停;2012年，開工兩年多的黑龍江哈奇城際高鐵因環(huán)評違法被叫停;2017年，開工近兩年的內蒙古包頭高鐵被叫停;2018年初，開工不足半年的湖北荊荊城際鐵路被叫停。

此次《意見》出臺后，山東、陜西、湖南等地部分高鐵項目的官方表述，也從“已列入中長期規(guī)劃”，變?yōu)?ldquo;正積極納入中長期規(guī)劃”。

隨著《意見》出臺，今后新建高鐵項目也將面臨更嚴格的審批規(guī)劃。對于高鐵項目中熱衷采用的時速350公里的等級標準，《意見》明確提出了三項要求：連接貫通的是省會城市及特大城市;近期雙向客流密度達2500萬人次/年以上;中長途客流比重在70%以上的高鐵主通道線路。

趙堅向《中國新聞周刊》表示，時速越高，建設標準越高，投資規(guī)模就越龐大。一個高鐵項目從時速350公里降到200公里以下，其建設成本將節(jié)省一半以上。“無論是兼顧投資成本、經(jīng)濟效益，還是出行需要，以及城市發(fā)展的現(xiàn)實，確定合理建設標準都是有必要的”。

汪鳴表示，此次《意見》已明確新建鐵路項目要嚴格按照國家批準的規(guī)劃實施，未列入規(guī)劃的項目原則上不得開工建設。“未能滿足《意見》三項要求的新建項目，近期預期原則上將難以獲得審批”。

實際上，鐵路建設強度在“十三五”后期已經(jīng)開始減弱。從投產里程上看，2016年至2020年5年間，鐵路及高鐵投產里程分別為3281公里、1903公里，3038公里、2182公里，4683公里、4100公里、8489公里、5474公里、4933公里、2521公里。2019年為鐵路及高鐵開通新線最高峰，2020年開始，鐵路及高鐵投產新線開始大幅下降。

同時，裝備投資上也在逐漸走低。2018年國鐵集團裝備投資達到歷史最高峰，完成了1600億元左右，其中400億元左右為維修投資，1200億元為新購投資。2019年起，裝備投資開始下降至1000億元左右，2020年再降至800億元左右。

投產里程和裝備投資還將進一步下降。按照國鐵集團最新計劃，2021年鐵路新開通里程將繼續(xù)下降，鐵路與高鐵投產新線將較2020年再分別減少24.99%和44.83%，其中高鐵開通里程跌入6年來最低值。同時，2021年全年機車車輛裝備總投資規(guī)模在700億元～750億元之間，為近五年最低。

今年2月24日，國務院印發(fā)《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》(以下簡稱“《綱要》”)?！毒V要》稱，到2035年，國家綜合立體交通網(wǎng)實體線網(wǎng)總規(guī)模合計70萬公里左右，其中鐵路20萬公里左右，包括高速鐵路7萬公里。

這意味著，在未來15年(2021年～2035年)，中國還將建設5.37萬公里的鐵路，其中高鐵3.21萬公里，普速鐵路2.16萬公里，平均年增長高速鐵路2140公里，普速鐵路1440公里。

對比前13年(2008年～2020年)，中國高速鐵路、普速鐵路建設節(jié)奏將明顯放緩，但高速鐵路建設強度仍將超過普速鐵路。

汪鳴向《中國新聞周刊》表示，需要注意，建設節(jié)奏趨緩并不意味著國家對高鐵建設踩剎車，而是要合理把握建設規(guī)模和節(jié)奏，防止一哄而上、片面追求高標準，避免建設失序失控和重復建設，防控債務風險和資源浪費。