中國大運河流淌著千載文明，是世界上開挖最早，里程最長，規(guī)模最大的人工運河。江蘇地處大運河中間段，在這里大運河縱貫?zāi)媳?90公里，是目前尚在使用里程最長的省份。

2020年1月1日，《江蘇省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進大運河文化帶建設(shè)的決定》(以下簡稱《決定》)正式實施，成為全國首部促進大運河文化帶建設(shè)的地方性法規(guī)。

《決定》出臺后，如何真正發(fā)揮好大運河的文化引領(lǐng)作用?如何推進沿線生態(tài)、經(jīng)濟和社會建設(shè)綜合發(fā)展?江蘇匯聚各方資源，整合多方力量依法推進大運河文化帶建設(shè)、確?！稕Q定》落地見效，努力做全國大運河文化帶建設(shè)的江蘇示范。

文化引領(lǐng)，傳承千年文脈

千年運河肇始于江蘇，大運河的文化基因依然躍動在江蘇運河城市的記憶中。“歷史的饋贈使江蘇必須承擔起這個責(zé)任，依法保護好文化遺產(chǎn)和環(huán)境生態(tài)。”中國文化遺產(chǎn)研究院原院長、研究員，大運河文化帶建設(shè)研究院顧問張廷皓說。

“不同于其他社會治理，大運河文化帶區(qū)域治理有著文化事業(yè)主導(dǎo)性的特點。”南京師范大學(xué)法學(xué)院黨委書記、中國法治現(xiàn)代化研究院副院長眭鴻明介紹，大運河文化帶涉及文化事業(yè)的規(guī)劃布局、文化公園的布局及管理、文化傳承與創(chuàng)新發(fā)展、文化保護與利用，以及文化資源管理、文化市場監(jiān)管等諸多方面。

南京大學(xué)文化與自然遺產(chǎn)研究所所長賀云翱認為，真正展現(xiàn)大運河深厚文化底蘊的是那些埋藏在地下的古城址，每一次遺址發(fā)現(xiàn)都是一次重新認識大運河的機會。然而，“在施工前還是施工中對文物進行發(fā)掘”“經(jīng)費由建設(shè)部門承擔還是國家財政承擔”等問題一直沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致大運河沿線大量地下文物在施工過程中被破壞。

對此，《決定》第五條規(guī)定，落實建設(shè)項目遺產(chǎn)影響評估制度，實行土地出讓或者劃撥前工程建設(shè)考古前置制度，考古調(diào)查、勘探由省文物部門組織，所需費用由財政承擔。

綜合治理，推動運河整體保護

作為僅次于長江的“黃金水道”，大運河還在生態(tài)保護、航運旅游、水利開發(fā)等方面發(fā)揮著巨大作用。

然而，大運河文化帶建設(shè)研究院研究員王健在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大運河本體保護的現(xiàn)狀堪憂，存在著過度拆遷、防洪墻高度過高、建設(shè)項目侵占堤岸、忽視視覺廊道等問題，“這兩年在新一輪規(guī)劃和建設(shè)熱潮中，大運河本體的保護傳承利用，特別是生態(tài)修復(fù)和沿線環(huán)境建設(shè)面臨很大風(fēng)險，一些危險和危害甚至已經(jīng)出現(xiàn)，而我們卻陷入無法可依的尷尬局面。”

“大運河作為一個線性文化遺產(chǎn)，它的范圍不僅僅是運河河道本體。”大運河文化帶建設(shè)研究院揚州分院研究員姜師立認為，無論是大運河申遺文本的保護范圍，還是全國重點文物保護單位的保護范圍，其實都不足以整體保護大運河。

對此，《決定》提出，劃定濱河生態(tài)空間和核心監(jiān)控區(qū)，實行土地用途管制。在濱河生態(tài)空間內(nèi)嚴格控制新增非公益性建設(shè)用地。核心監(jiān)控區(qū)納入國土空間規(guī)劃并制定禁止和限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)目錄，禁止新建擴建不利于生態(tài)環(huán)境保護的工礦企業(yè)等項目。

張廷皓告訴記者：“《決定》十一條規(guī)定要提升水功能區(qū)水質(zhì)，提高考核斷面水質(zhì)達標率，這是把大運河整個連水帶岸帶生態(tài)風(fēng)光風(fēng)貌全部作為文化帶重大遺產(chǎn)來綜合保護，給中國水生態(tài)的修復(fù)和保護提供了一個非常重要的經(jīng)驗。”

《決定》第十一條還提出，省人民政府及相關(guān)部門應(yīng)當制定大運河岸線保護利用導(dǎo)則。姜師立認為，這樣可以更好地保護大運河濱河生態(tài)空間和風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)，切實維護大運河歷史文化風(fēng)貌，整體保護大運河遺產(chǎn)。

法治“動能”，為舉措實施保駕護航

眭鴻明認為，大運河文化帶區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，且各文化背景有所區(qū)別。“為此，要系統(tǒng)建立健全區(qū)域相關(guān)組織的協(xié)調(diào)制度。構(gòu)建既能滿足地方利益最大化，又能促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的共同規(guī)則，從而形成良好的區(qū)域治理環(huán)境。”眭鴻明說。

《決定》規(guī)定，應(yīng)按照“一帶一路”建設(shè)、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、長三角區(qū)域一體化發(fā)展、淮河生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略要求，以大運河國家文化公園建設(shè)和大運河全域旅游為紐帶，建立完善相鄰設(shè)區(qū)的市之間、縣(市、區(qū))之間和跨省界的水域聯(lián)巡聯(lián)防聯(lián)治協(xié)調(diào)機制，開展跨區(qū)域多層次交流合作。

《決定》還提出，相關(guān)部門應(yīng)制定完善大運河文化遺產(chǎn)監(jiān)測管理規(guī)范和保護應(yīng)急預(yù)案，建立省級大運河世界文化遺產(chǎn)監(jiān)測預(yù)警平臺，共建共享統(tǒng)一的全省大運河文化遺產(chǎn)監(jiān)管平臺。對大運河沿線全面實行省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河湖長制，加強對大運河文化遺產(chǎn)保護的督察考核，發(fā)揮河湖長制綜合監(jiān)管作用。

張廷皓認為：“將與大運河文化相關(guān)的自然資源資產(chǎn)和文化遺產(chǎn)分別列為離任審計和經(jīng)濟責(zé)任的重要內(nèi)容，強化了責(zé)任，嚴格了監(jiān)測。”

“法律的生命在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。”江蘇省人大常委會教科文衛(wèi)委員會主任周琪說，當前和今后一個階段要進一步推動《決定》的貫徹實施。